財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、統(tǒng)籌推進(jìn)財稅領(lǐng)域改革，預(yù)算、稅收制度和財政體制改革取得歷史性成就。習(xí)近平總書記指出“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，強(qiáng)調(diào)“要深化財稅體制改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，健全省以下財政體制，穩(wěn)步推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，夯實(shí)地方基本財力和自我發(fā)展能力”。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）對“十五五”時期的財稅重點(diǎn)工作提出要求。這些為進(jìn)一步深化財稅體制改革、推動財政工作高質(zhì)量發(fā)展提供了科學(xué)指引。
推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的客觀要求
深化財稅體制改革對以高質(zhì)量發(fā)展全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化意義重大，將其納入進(jìn)一步全面深化改革總盤子，體現(xiàn)了黨中央對財政工作的深遠(yuǎn)考量和戰(zhàn)略謀劃。
深化財稅體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。“進(jìn)一步全面深化改革取得新突破”是黨的二十屆四中全會提出的“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”是其中一個重要內(nèi)容。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，現(xiàn)代財政制度的建立是重要保障，這對財稅體制改革提出了更高要求。一方面，現(xiàn)代財政制度是日常治理活動科學(xué)化和規(guī)范化的基本保證，為各級政府財政活動提供必要、合理且穩(wěn)定的財力支持；另一方面，現(xiàn)代財政制度是宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要組成部分，由預(yù)算、稅收等組成的財政政策工具是優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會公平和實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要力量。財稅體制改革要處理好政府與市場關(guān)系、政府間財政關(guān)系，圍繞推動政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范財政收支管理等展開。改革開放以來，財稅體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和先行軍。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化偉大征程中，深化財稅體制改革意義重大，是進(jìn)一步全面深化改革的重要抓手。
深化財稅體制改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。改革開放以來，我國逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就。2024年國內(nèi)生產(chǎn)總值134.91萬億元，其中第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重分別為36.5%、56.7%；全國居民人均可支配收入41314元，人均消費(fèi)支出28227元；創(chuàng)新驅(qū)動作用明顯增強(qiáng)，規(guī)模以上裝備制造業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重分別升至34.6%、16.3%。“十五五”時期是基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，對構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提出迫切要求，深化財稅體制改革是關(guān)鍵舉措。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾對經(jīng)濟(jì)效率、綠色發(fā)展、社會公平、區(qū)域均衡等問題的關(guān)注度不斷提升，政府收支活動需對此作出回應(yīng)。同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，對財政收支方式的影響日益顯現(xiàn)。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特點(diǎn)新趨勢，深化財稅體制改革，成為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。
深化財稅體制改革是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的重要力量。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，深化財稅體制改革是推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵著力點(diǎn)。一方面，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)含豐富財力，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級不可避免對已有財力形成沖擊，這在基層財政中更為常見。僅僅依賴中央轉(zhuǎn)移支付難以從根本上解決基層財政緊平衡問題，需通過深化預(yù)算、稅制、財政體制改革，加強(qiáng)財力統(tǒng)籌，保障地方政府可用財力，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供支撐。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級需統(tǒng)籌好培育新動能和更新舊動能的關(guān)系，通過財稅體制改革激勵經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。我國幅員遼闊，各地資源稟賦不同，區(qū)域間存在一定差距，培育新動能、承接新產(chǎn)業(yè)的能力也有差異，深化財稅體制改革，通過加大財力支持和政策優(yōu)化，能有效推進(jìn)新舊動能平穩(wěn)接續(xù)轉(zhuǎn)換。
財稅體制改革面臨新挑戰(zhàn)
經(jīng)過多年改革實(shí)踐，我國財政制度框架基本確立，財政實(shí)力不斷壯大。同時也要看到，隨著全面深化改革向縱深推進(jìn)，前進(jìn)道路上難免遇到各種各樣的新問題、新挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距問題仍然突出。實(shí)現(xiàn)共同富裕不僅是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要特征。然而，共同富裕并非簡單的平均主義，而是通過高質(zhì)量發(fā)展做大“蛋糕”，并通過合理的制度安排分好“蛋糕”，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉。如何完善財稅體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)共同富裕，是當(dāng)前和今后一個時期需要研究的重要問題。
人口老齡化程度持續(xù)加深，改變現(xiàn)行財政運(yùn)行模式。這不僅對財政收支規(guī)模產(chǎn)生直接影響，也通過改變財政收支結(jié)構(gòu)對現(xiàn)有運(yùn)行模式提出了新要求。截至2024年底，全國60周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?2%，預(yù)計2035年左右將超過30%。快速老齡化對財稅體制改革提出緊迫要求，必須加快形成與人口變化形勢相適應(yīng)的財稅制度。
我國經(jīng)濟(jì)正處在新舊動能轉(zhuǎn)換期，財政運(yùn)行呈現(xiàn)緊平衡狀態(tài)。2024年一般公共預(yù)算收入為預(yù)算的98.1%，其中稅收收入下降3.4%。2025年全國一般公共預(yù)算收入預(yù)計同比增長0.1%。如何在財政收支緊平衡狀態(tài)下有序推進(jìn)各項改革，為基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定更加堅實(shí)的基礎(chǔ)，是財稅體制改革面臨的重大課題。
深化改革需把握幾個重要原則
深化財稅體制改革，加快建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財稅制度，需準(zhǔn)確把握幾個重要原則。
一是增強(qiáng)財政可持續(xù)性。《建議》明確提出，發(fā)揮積極財政政策作用，增強(qiáng)財政可持續(xù)性。財稅制度的基本職能，是保障和穩(wěn)定必要的財政收入以支持政府必要的支出活動。2024年全國稅收收入175006.88億元，占一般公共預(yù)算收入、四本預(yù)算收入之和的比重分別為79.64%、42.82%，較2013年分別下降5.9個百分點(diǎn)、8.0個百分點(diǎn)。稅收收入下降使得各級政府不得不通過其他一次性收入緩解緊平衡壓力，對資源配置效率造成影響。因此，財稅體制改革要重點(diǎn)關(guān)注增強(qiáng)財政可持續(xù)性。
二是提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。財政是提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要政策工具。從制度設(shè)計來看，要通過減少資源錯配，引導(dǎo)要素合理流動，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。此外，在保障財政收入和調(diào)節(jié)社會功能的同時，應(yīng)盡可能地堅持中性原則，最大限度減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，創(chuàng)造公平合理的稅負(fù)環(huán)境。公共政策制定需處理好局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，既要防止過度干預(yù)扭曲市場信號，又要避免短期化、碎片化措施引發(fā)重復(fù)投資。
三是維護(hù)社會公平。推動社會公平是社會長治久安的重要保障。財稅體制改革要維護(hù)社會公平，通過稅制優(yōu)化和財政體制變革，逐步縮小不同群體的收入差距，充分釋放人力資本潛能，提升消費(fèi)市場活力。從收入端來看，主要是逐步提高直接稅比重，減輕中低收入群體實(shí)際稅負(fù)；從支出端來看，主要是加大教育、醫(yī)療、社會保障等方面的投入力度，并通過轉(zhuǎn)移支付推進(jìn)地區(qū)間財力均衡。
四是促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。當(dāng)前，外部環(huán)境不確定性不穩(wěn)定性增加，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依然面臨不少風(fēng)險挑戰(zhàn)。財稅體制改革應(yīng)有助于發(fā)揮積極財政政策作用，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。一方面，創(chuàng)新財政政策工具和體系，實(shí)現(xiàn)積極的財政政策加力提效。另一方面，財稅體制改革往往觸及利益格局調(diào)整，要在制度設(shè)計、節(jié)奏把控與配套保障間尋求動態(tài)平衡。
突出重點(diǎn)推動改革落地見效
財稅體制關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會全局。深化財稅體制改革需突出重點(diǎn)，積極謀劃、穩(wěn)妥推進(jìn)，更好服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)。
建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。健全現(xiàn)代預(yù)算制度對更好發(fā)揮政府作用、優(yōu)化資源配置具有重要意義。深化預(yù)算管理制度改革，一是加強(qiáng)財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算對落實(shí)黨和國家重大政策的保障能力，重點(diǎn)管理好國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和債務(wù)收入。二是加強(qiáng)預(yù)算績效管理，深化零基預(yù)算改革，科學(xué)配置財政資源，解決財政支出結(jié)構(gòu)固化難題，有效緩解緊平衡壓力。三是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，更好服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，確保資金流向關(guān)鍵領(lǐng)域。
健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度。稅收是國家財政的主要來源，也是收入分配的調(diào)節(jié)利器。深化稅制改革，一是形成與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。2024年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為10%左右，數(shù)據(jù)要素流通促進(jìn)生產(chǎn)要素高效配置。在這一背景下，市場經(jīng)濟(jì)活動中納稅主體、納稅地點(diǎn)、課稅對象等可能變得模糊，研究與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度成為必然選擇。二是健全直接稅體系。建議充分發(fā)揮個人所得稅在收入分配中的調(diào)節(jié)作用，完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，健全經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動性所得統(tǒng)一征稅。注意把握好節(jié)奏，避免過高的直接稅稅負(fù)造成資本外流。三是深化稅收征管改革。數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為稅收征管模式的完善提供了機(jī)遇，“以數(shù)控稅”模式通過大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)賦能稅收征管，有助于打破信息孤島，強(qiáng)化稅收監(jiān)管能力，堵住可能存在的漏洞。
建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。深化財稅體制改革是緩解財政收支矛盾、減輕地方財政運(yùn)行壓力的重要舉措。一方面，拓展地方稅源，增加地方自主財力。可考慮推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例。完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度。適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理。另一方面，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財政支出比例。中央財政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權(quán)。對于共同財政事權(quán)，中央政府可進(jìn)一步提高財政支出比例，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度。
（本文來源：經(jīng)濟(jì)日報 作者：何德旭 席鵬輝 作者均系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）
