近日，國(guó)家海洋局辦公室回函環(huán)保組織自然之友稱，三亞新機(jī)場(chǎng)人工島填海項(xiàng)目涉嫌違法用海，國(guó)家海洋局已暫停審查該項(xiàng)目用海預(yù)審申請(qǐng)。在這背后，我國(guó)部分近海海域資源供需矛盾逐漸突出，開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的沖突開(kāi)始顯現(xiàn)的問(wèn)題不容忽視。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在我國(guó)沿海部分省份調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)評(píng)剛性不足、監(jiān)管不到位、生態(tài)占補(bǔ)平衡難落實(shí)等因素，一些沿海未批先建、未圍先填、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一些項(xiàng)目直接導(dǎo)致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被，造成顯著的生態(tài)影響。

　　有關(guān)專家表示，亟須完善當(dāng)前海域的市場(chǎng)配置制度，對(duì)大規(guī)模填海造島應(yīng)充分論證和調(diào)研，將生態(tài)環(huán)境放在各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的重要位置，增強(qiáng)規(guī)劃及后期建設(shè)的可行性、可持續(xù)性。

　　違規(guī)圍填海頻發(fā)海域供需矛盾突出

　　近年來(lái)，近海海域資源供需矛盾逐漸突出，一些沿海未批先建、未圍先填、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

　　截至8月底，海南省海洋漁業(yè)部門共收到國(guó)家海洋督察組第六組交辦件107件，其中違規(guī)圍填海案件19件，數(shù)量?jī)H次于陸源污染案件。

　　據(jù)了解，2012至2016年福建省查處違法圍填海案件共195宗，主要違法行為是未批先填或邊批邊填。

　　在南方某省份，某機(jī)場(chǎng)附近海域規(guī)劃了一人工蓮花島，形狀為由八片花瓣構(gòu)成的蓮花，計(jì)劃建成臨空產(chǎn)業(yè)園。由于超出海域使用權(quán)填海，該項(xiàng)目已于今年7月被叫停。記者通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍發(fā)現(xiàn)，除已取得用海許可的蓮花島一期工程——最北面的兩片“花瓣”完成填海外，周邊還圍填出數(shù)塊大小不一的陸地，面積總和遠(yuǎn)超一期工程。

　　在廣東，惠州平海發(fā)電廠有限公司在華僑城海域?qū)嵤╇姀S場(chǎng)地平整及護(hù)岸工程。廣東省海洋與漁業(yè)廳所做的《行政處罰決定書》顯示，2007年8月至2016年6 月期間，該公司未經(jīng)批準(zhǔn)填海16.3947公頃。通過(guò)衛(wèi)星地圖歷史數(shù)據(jù)對(duì)比可清晰發(fā)現(xiàn)，原本平緩的自然海岸線被填成了棱角分明的長(zhǎng)方形。

　　除大項(xiàng)目建設(shè)違規(guī)填海外，沿海居民私自向海要地現(xiàn)象突出。記者9月初在廣東省惠州市的臨海漁村黃布角村看到，數(shù)十名游客從村里的碼頭登上漁民的小漁船出海海釣。碼頭兩邊有兩處非法填海形成的地塊，面積共約2000平方米。

　　“一些村民合伙拉土填海造地開(kāi)起大排檔，最多的時(shí)候有十多家。”一名林姓村民說(shuō)，其中一塊已經(jīng)填好三四年，另一塊是今年新填出來(lái)的。今年7月，惠東縣海洋與漁業(yè)局等有關(guān)單位對(duì)大排檔進(jìn)行了清拆。

　　在海南萬(wàn)寧日月島項(xiàng)目與海灘之間，漁民在海上修建了十余個(gè)養(yǎng)殖漁排網(wǎng)箱和簡(jiǎn)易屋棚，該片海域海水渾濁、散發(fā)出陣陣臭氣，沙灘上遍布著破損漁網(wǎng)漁具、生活垃圾以及死亡的魚蝦和珊瑚。在三亞市海棠區(qū)鐵爐港、陵水縣新村港，記者也發(fā)現(xiàn)了養(yǎng)殖漁排、漁排餐廳生產(chǎn)生活污水直排問(wèn)題。

　　在福建省寧德市東澳村，有村民在未取得海域使用權(quán)的情況下，在晚間避開(kāi)執(zhí)法單位巡查，向海域拋填砂土填海近5畝。該填海海域擬新建一座陸島交通碼頭，填海當(dāng)事人企圖通過(guò)占用海域謀取海域征收補(bǔ)償。

　　違規(guī)圍填海暴露了海域供需矛盾的事實(shí)。以福建省為例，福建省近三年圍填海計(jì)劃指標(biāo)每年均為1000多公頃，而僅泉州市今明兩年重點(diǎn)項(xiàng)目圍填海需求已達(dá)2000多公頃。

　　福建省泉州市一位海洋漁業(yè)部門的官員說(shuō)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，重大發(fā)展項(xiàng)目、臨海工業(yè)迅速發(fā)展，海洋已成為泉州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方向和戰(zhàn)略空間。

　　廣西一位官員說(shuō)，近年來(lái)廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建立后引進(jìn)了多個(gè)重大項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于部分涉及圍海造田，企業(yè)直排也造成了一定程度的近海污染。尤其鋼鐵、造紙、石油等項(xiàng)目影響最為嚴(yán)重。

　　海岸侵蝕加劇岸段植被遭破壞

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違法填海施工已造成顯著生態(tài)影響。施工直接導(dǎo)致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被。

　　在南方某省，記者走訪一重點(diǎn)項(xiàng)目附近岸段發(fā)現(xiàn)，岸灘淤積嚴(yán)重，其中一人工島與陸地間形成一條連島沙壩，幾乎可通過(guò)沙壩直接走到人工島。此外，沿岸青皮林綿延數(shù)公里，填海項(xiàng)目周邊岸段植被在海岸侵蝕作用下較為稀疏。

　　填海施工產(chǎn)生懸浮物擴(kuò)散和含泥污水污染海域，導(dǎo)致近岸海域漁業(yè)資源減少。惠州平海發(fā)電廠附近村莊的幾名漁民告訴記者，電廠建設(shè)前這片海灣漁產(chǎn)豐富，隨著電廠陸續(xù)填海，魚越來(lái)越少甚至無(wú)魚可捕。

　　此外，專家指出，人工島建成后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的潛在生態(tài)隱患亦值得警惕。海南南海熱帶海洋生物及病害研究所所長(zhǎng)陳宏說(shuō)，違規(guī)填海改變洋流潮汐的自然規(guī)律，將長(zhǎng)期影響周邊沙灘的穩(wěn)定性。海南大學(xué)海洋科學(xué)系副主任方再光說(shuō)，填海造島前期若未經(jīng)科學(xué)全面的論證評(píng)估，選址不恰當(dāng)，可能造成海水交換不暢，水體自凈能力大幅減弱。

　　“海口灣燈塔酒店填海工程2010年就已竣工，但這座號(hào)稱海南新地標(biāo)性建筑的酒店目前仍未動(dòng)工建設(shè)，工地雜草叢生、垃圾遍地。”海南省政協(xié)委員李小北說(shuō)，由于規(guī)劃不科學(xué)，項(xiàng)目建設(shè)離岸較近影響海口灣水動(dòng)力平衡，區(qū)域內(nèi)淤泥增多、水質(zhì)惡化。

　　值得注意的是，海南省政府辦公廳近期印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海南省海岸帶和近岸海域污染防治的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求除國(guó)家和省重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大民生項(xiàng)目和重點(diǎn)海域生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目外，海南禁止填海。

　　環(huán)評(píng)缺乏剛性執(zhí)法監(jiān)管不到位

　　在違規(guī)圍填海事件不斷發(fā)生背后，環(huán)評(píng)缺乏剛性、職能部門執(zhí)法監(jiān)管不到位、環(huán)保配套保障措施跟不上等問(wèn)題亟待解決。

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，造成違規(guī)圍填海有以下原因：

　　一是環(huán)評(píng)缺乏剛性，有為項(xiàng)目服務(wù)的傾向。中國(guó)科學(xué)院遙感與數(shù)字地球研究所三亞研究中心主任楊天梁表示，環(huán)評(píng)本應(yīng)客觀公正，但從實(shí)踐上看，多數(shù)環(huán)評(píng)基本上往可行的方向結(jié)論去論證，為項(xiàng)目服務(wù)的特點(diǎn)明顯。

　　二是職能部門執(zhí)法監(jiān)管不到位，存在以罰代管情況。國(guó)家海洋督察組第六組一位工作人員表示，地方海洋部門對(duì)圍填海工程的環(huán)境監(jiān)測(cè)覆蓋面不夠。一些市縣對(duì)岸線巡查制度落實(shí)不到位，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，或者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后未將情況及時(shí)上報(bào)，沒(méi)有將違法圍填海在最初階段及時(shí)制止。

　　三是環(huán)保配套保障措施跟不上，生態(tài)占補(bǔ)平衡難以落實(shí)。國(guó)家海洋督察組第六組工作人員表示，以圍填海和海岸帶開(kāi)發(fā)為例，海南此次反映的問(wèn)題大多聚焦在環(huán)境污染、破壞生態(tài)以及相關(guān)環(huán)保、生活配套保障措施沒(méi)有跟上等，企業(yè)追求利潤(rùn)至上，在建設(shè)某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，容易忽略對(duì)環(huán)保、生態(tài)及配套設(shè)施規(guī)劃，這方面資金投入不足。

　　完善市場(chǎng)供給配置機(jī)制提升“護(hù)海”能力

　　基層干部和有關(guān)專家表示，亟待完善海域市場(chǎng)配置，將生態(tài)環(huán)境放在各項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的重要位置，加強(qiáng)環(huán)評(píng)剛性要求，加大監(jiān)測(cè)覆蓋面，全方位提升“管海”“護(hù)海”能力。

　　一是完善海域市場(chǎng)供給配置機(jī)制。海南、福建等海洋漁業(yè)部門干部認(rèn)為，中央鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式出讓圍填海項(xiàng)目的海域使用權(quán)。但由于海域使用權(quán)出讓涉及國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)、發(fā)改等多個(gè)部門，需與《土地利用總體規(guī)劃》《城市總體規(guī)劃》《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃相銜接，而目前尚處于探索和積累經(jīng)驗(yàn)階段，缺乏跨部門的配套制度，需要從省級(jí)層面進(jìn)一步細(xì)化統(tǒng)籌，以完善海域使用權(quán)市場(chǎng)化配置的運(yùn)行機(jī)制。

　　二是加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃管控，強(qiáng)化圍填海控制的科學(xué)研究。廈門大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院教授方秦華等專家建議，圍填海控制不能僅依賴于項(xiàng)目階段環(huán)評(píng)論證的約束，更要以基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則為指導(dǎo)，從跨區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)安全格局保障等方面，加強(qiáng)海洋空間規(guī)劃管控，科學(xué)確定海洋主體功能、劃定海洋生態(tài)紅線。

　　三是加強(qiáng)基層執(zhí)法力度，提高基層管理水平。多位基層干部表示，當(dāng)前基層海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法資質(zhì)的人員少，經(jīng)費(fèi)保障存在較大缺口，造成以罰代管、以罰養(yǎng)法等問(wèn)題隱患。建議加快整合現(xiàn)有行政執(zhí)法資源，構(gòu)建編制合理、保障有力、指揮高效、協(xié)調(diào)順暢的海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　四是及時(shí)修改海洋功能區(qū)規(guī)劃，并督促施工單位健全配套工程，采取生態(tài)修復(fù)措施。泉州市海洋與漁業(yè)局海域與海島管理科科長(zhǎng)吳綬激表示，對(duì)于目前圍填海的情況，要根據(jù)現(xiàn)在的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，動(dòng)態(tài)考慮海洋環(huán)境的承載率和容量，及時(shí)修訂海洋功能區(qū)規(guī)劃。